董佳南^*

摘 要：习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，健全城乡社区治理体系”。基层社会治理，是国家综合治理的“最后一公里”，也是直接影响广大群众对社会公共服务感受度的“神经末梢”。本文从三门峡卢氏县的基层社会治理现状切入，总结县域经验、以县域为视角研究破解豫西贫困地区的基层治理难题，以期能够为乡村振兴背景下的基层社会治理提供县域样本。

关键词：基层治理；乡村振兴；党建引领；法治保障

乡村治，百姓安，国家稳。基层是社会治理的基础，基层治理的现代化直接关系到整个国家治理的现代化。一直以来，我们党和国家都高度重视基层治理。为健全现代化社会治理格局，进入新时代，更是第一次提出实施乡村振兴战略。这就好比给农村下了一场及时雨，让乡村振兴发展焕发出新的生机。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴战略的总要求，而“治理有效”一方面是实现乡村振兴的基础性要素，另一方面更是关键性环节。绣花要得手绵巧，除了国家层面的诸多政策支持，推进乡村振兴更需要增强基层自身的治理能力。因此，要想实现乡村振兴，就必须扎牢基层社会治理根基，抓牢乡村治理这一关键环节。各级党组织要全面学习贯彻党的二十大精神，主动扛牢政治责任，以党建引领和法治保障助推基层社会治理，不断夯实共建共治共享的基层社会治理体系，让党的二十大精神真正与基层实践相结合、相融合，从而立地生根，为实现乡村振兴、奋进新征程建功新时代提供强大的动力支撑。

一、卢氏县基本情况

卢氏县，古称莘川，地处河南省西部边陲，与陕西省的商南、丹凤、洛南三县相邻接壤，全县总面积4004平方公里，县境横跨黄河、长江两大流域，下辖19个乡（镇），总人口38.2万，是所在省面积最大、人口密度却最小的革命老区县、国家生态示范区，也是全国为数不多的“双千年古县”。近年来，卢氏县始终将实施乡村振兴战略摆在优先位置，突出党建引领、法治保障，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”和“三零”创建目标，推进基层治理“政治、法治、德治、自治、智治”五治融合，汇聚平安卢氏共治共建合力，走出一条新时代基层社会治理融合发展的新路子，持续五年荣获省市平安建设优秀县，奏响了党建引领、法制保障乡村振兴的最强音，绘就出一幅城乡融合、全域和美的现代化卢氏“富春山居图”。

二、当前基层社会治理现状

（一）机制体制健全

卢氏县坚持以党建引领基层治理，突出“四个一”建设，不断强化农村基层治理工作效能。建好一支队伍，提升城乡社区治理战斗力。以村（社区）“两委”换届为契机，狠抓基层干部队伍建设，选优配强272个村（社区）1615名干部，实现书记（主任）“一肩挑”。优化队伍结构，引入“一好双强”型优秀人才进入村（社区）“两委”序列，基层干部队伍逐步朝着年轻化、知识化、专业化迈进。强化一个抓手，拓展城乡社区治理向心力。坚持把“一有七中心”规范化社区创建和社区五星级支部创建作为城乡基层治理的重要载体和抓手，完成5个社区“一有七中心”建设，全部建成投入使用；积极推进社区五星级支部创建工作，创建“共建共享星”35个，“幸福和谐星”36个。围绕一个中心，深化城乡社区治理执行力。始终坚持以人民协商议事为中心，积极搭建平台，改进群众民主参与方式，实现从“代民做主”向“由民做主”转变。7个村（社区）成立了议事会、红白理事会等“组会联盟”，村中大小事务实行民主管理，做到“小事不出村，矛盾不上交”。搭建一个平台，增强城乡社区治理驱动力。突出村民自治，以制定完善村规民约，扎实推动城乡治理。强化指导，将社会主义核心价值观、移风易俗等写进村规民约，组织开展优秀村规民约征集评选活动，目前全县各村（社区）都制定了村规民约。

（二）法治保障有力

卢氏县坚持将法治卢氏、法治政府、法治社会一体推进、一体建设，注重深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定中，充分运用法治思维和法治方式，从而推进县域治理体系和治理能力现代化。一是党委统筹布局。县委、县政府先后出台《澳门皇冠赌场_欧洲杯外围app-下载官网：推进全县社会治理现代化的实施意见》及“三零”平安创建配套文件，实行平安卢氏、法治卢氏、文明卢氏融合共建和“三级书记”抓平安，将55项“三零”平安建设工作项目落实责任乡镇和责任单位，提升社会治理整体效能。二是建强基层组织。配强20个乡镇（街道）政法委员、宣传委员和271个村（社区）支部书记、“一村一警一法治副书记一法律顾问”、调解员、网格员“五员”队伍建设4712人，培养村（社区）“法治带头人”近2000人、“法律明白人”上万人，建设乡村两级综治中心近百个，为实现基层法治提供了坚强组织保障。三是严守法治保障底线。开设农村（社区）法治讲堂，全面落实普法责任制，大力推进以案释法，围绕重点热点问题开展普法，涌现出60多个矛盾纠纷化解经典案例、30多起违法行为警示、80多个平安法治示范村（社区）、10多名政法出彩人。推进治安联防、问题联治，依法打击了一批多发性违法犯罪，有效遏制了“电信诈骗”发案增长态势，全面提升了良法善治水平和法治公信力。全县共评定农村（社区）守法户9.1万余户，评定达到98%以上，有力营造了办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解决问题用法的全民守法法治环境。

（三）特色产业聚集

卢氏县立足豫西山区地域特色和自然禀赋，聚焦食用菌、中药材、林果业、蜂产业、文旅康养五大特色产业，推动传统产业扩量提级、形成链条，有效促进了农村一、二、三产业融合发展足。以香菇为主的食用菌着力科技研发、精深加工。依托创建“国家级伏牛山香菇产业集群”和“国家级食用菌现代农业产业园”，打造百亿级香菇产业集群，成功创建全国绿色食品原料（香菇）标准化生产基地。以连翘为主的中药材着力选育品种、做强品牌。建成全省最大的连翘良种繁育中心，被确定为国家级特色农产品（连翘产业）优势区。高效连翘面积突破10万亩，鲜品产量超过万吨，惠及万余户群众，实现户均增收5000元以上。以核桃为主的林果业着力品种改良、高接换优。建成百万亩核桃产业基地和核桃文化博物馆，产量超6.5万吨，带动1.4万户群众户均增收3000元以上；6000亩“智慧＋有机”标准化苹果产业基地，态势喜人、供销两旺，为村集体经济和群众增收提供了有力支撑。蜂产业依托“蜜蜂生态友好型县城”建设，引进河南多甜蜜集团、莘源蜂业等龙头企业延伸产业链条、提升产业层级，全县蜜蜂养殖4.5万箱，产量481吨，带动3000余户群众户均增收5000元以上。文旅康养依托自然山水、中医药资源优势，打造中西部深呼吸深睡眠体验区，豫西大峡谷景区被列为省级旅游度假区，“山水隐庐隐居乡宿”入选五星级旅游民宿，成功创建省级全域旅游示范区。

（四）乡风文明和谐

一是聚焦思想道德建设，坚持思想引领与树模评优相结合，围绕“我为家乡作贡献”等主题，积极开展多样活动。依托重要节日节点，以“迎老乡回故乡建家乡”等主题，大力开展宣传活动。常态化开展“文明诚信家庭争建”“身边好人”“道德模范”“五美庭院”等评选活动和志愿者文明实践服务活动，大力弘扬社会主义核心价值观，努力营造良好的社会氛围。二是聚焦基础设施建设，大力实施县域公共文化服务提升工程，建成马湾红色文化教育基地、龙首山庄历史文化博物馆、“好人公园”、卢园广场、滨河公园、革命老区长征文化公园、洛神公园、洛河景观带、连翘公园等一大批集休闲娱乐健身和文化传承于一体的公共场所和范里碾子沟村、双龙湾乡东虎岭村等四十余个村级特色小游园，实现了县域所有乡（镇）71个村（社区）文化广场、休闲娱乐场所全覆盖。三是聚焦群众文化需求，隆重举办书画作品、美术摄影作品和剪纸、烙画等民间非遗文化等展览。创新以乡村文化合作社形式，组织乡镇和县直单位举办文艺汇演，精心编排系列群众喜闻乐见的文学艺术作品，利用各村（社区）文化活动广场开展“文艺轻骑兵”、送戏下乡等演出活动，实现文化惠民，真正丰富基层群众文化生活。

（五）人居环境舒适

千里莺啼绿映红，水村山郭酒旗风。近年来，卢氏县结合区位和生态优势资源，将乡村振兴工作摆在突出位置，按照“建设一个村，打造一片景”的思路，探索创新“1234”工作路径，扎实开展自然山水美丽乡村建设。守好“勤”字传家宝，发扬村民勤劳勇敢的优良品质，以既是全国自强模范，同时也是脱贫攻坚先进个人杨书春为榜样，通过典型引领、致富带头人传帮带，让群众由“要我美”向“我要美”自觉转变，从而实现“富起来”与“美起来”的有机结合。突出“两个主抓手”，将基层治理和重点整治相结合，聚焦“六清六治六无”目标，以农户庭院为“点”，自觉打扫环境卫生；以公路、村庄、河流为“主干线”，组织保洁员清扫沿线卫生死角、生活垃圾；以村委会周边村组道路为“面”，有效提升村容村貌和环境质量。突出重点治理，对危旧房屋、私搭乱建等集中拆违治乱，对腾退的公共场地复绿和小游园、微景观等设施集中建设。用活“三本致富经”，按照“看得见山、望得见水、记得住乡愁”思路，大力发展生态支柱产业，壮大村集体经济，促进群众增收致富，打开农特产品与手工艺产品销路，实现产供销一体化运营，拓宽农产品销路。着力打造“院内有花园、门口有菜园、屋外有田园、村里有乐园”山水乡村“四幅风景画”，整合土地资源，集中连片开发“五彩田园”项目，以“金黄连翘、火红山茱萸、碧绿核桃、五彩花卉”为主线，串联起色彩斑斓的田园美景；注重保留田园风貌、民俗文化和乡土味道，在农户房前屋后建起小花园、小菜园，配建大坊新区、郭家坪、月子沟口、龙首山庄休闲步道、观光廊亭，让群众茶余饭后在石子、石磨铺成的河岸步道上享受古朴清新的田园生活，让风景美景承载起诗和远方。

三、面临的困境与挑战

（一）农村“空心化”现象严重

由于农业经营成本高、用时长、回报低，农村的资源和条件无法为村民们提供良好的发展平台和机遇，为了为自己及下一代谋求更好的发展，澳门皇冠赌场_欧洲杯外围app-下载官网人选择从农村去往大城市。大部分农村呈现“只见楼房高起，不见人群居住”“节日期间人口聚集、节日一过瞬变空心村”的现象。这种假性的人口流动，不可否认，极大地影响了农村治理的效果，同时更会加剧农村治理的难度。农村治理，治理主体是村民，治理工程服务的对象也是村民，但农村人口流动，甚至是流失，却让农村治理主体呈现缺位。而留在农村的留守儿童、留守老人、留守妇女“三留守”人员，文化程度总体偏低、公民主体意识不强、政治活动参与消极、参与乡村治理能动性不高，即使参与也显得力不从心。“空心化”严重，造成农村自治主体缺位，基层自治工作难以有序开展，对村集体事务的管理监督往往流于形式。

（二）农村自治水平较低

受经济条件差这一现实影响，大部分村民往往为满足基本生活需求，而忙于努力赚钱，对于自治和权利表达不懂得、不关心，对于政治生活，他们往往持有自治消极、冷漠的态度，这也会导致基层自治效果大打折扣。另一方面，基层自治需要一定的文化基础，而农村相关文化软硬件设施显然不扎实，此外，村民往往受教育程度低，对基层自治制度的认知和理解不够深刻，造成了村民自治主体被歪曲，甚至是出现了居心不良之人乘机大行贪腐之风的“一人之治”的畸形现象。先天的缺陷，加之后天的条件不足，乡村治理自治水平不高，自治形势也比较严峻。

（三）基层党组织社会组织功能虚化

畅通农民群众利益诉求表达渠道，积极回应、及时解决农民群众的实际困难，需要农村基层党组织积极并充分发挥我们党在农村的强大组织力。现实是，当前农民群众已然不再是以往传统意义上的固守农村的农民，作为新生代农民工，他们要么在农村经营小本生意，要么远赴大城市打工挣钱。这也就意味着他们的生活和就业比过去更加自由，更意味着他们的集体意识逐渐弱化、个人意识逐渐增强，这也就导致他们对组织的需求程度在不断降低，他们与农村基层党组织的联系越来越少，其紧密程度也越来越弱。此外，部分农村基层党组织仍停留于传统思维，对运用互联网等新手段与村民沟通对话不会、不愿。一些农村基层党组织对农民诉求的多元化和民主意识的增强这一特征未掌握和深度思考，在处理相关利益诉求时，仍停留于简单粗暴的过时、无效方式，不仅不能解决问题，反而容易引发一些不稳定因素，如群体上访、矛盾纠纷等，处理方式方法不妥当。不恰当、甚至是错误的治理方式，极易让农民群众对政治生活产生反感心理，甚至是抵触现象，一定程度上将削弱农村基层党组织的凝聚力和号召力。

（四）村级治理“行政化”现象凸显

随着社会发展的急剧演变，如今乡村面貌发生了巨变，乡村内部治理也越来越复杂，为处理日趋复杂的问题和矛盾，乡村治理逐渐呈现出“行政化”现象。受历史文化影响，大多数农民群众仍然有“官本位”思想，即使农民群众对村民自治制度有所了解，但仍然会习惯性地把“村长”“村支书”以及“村组长”等视为“官”，对其说的话、沟通的事，往往仍然习惯于按命令办事。仍然会不自觉地将自己代入下级角色，对村组织的决策习惯性地当成命令来执行，从而也就导致村民对村民事项自治、自主、自决、自裁的忽视。同时，乡镇政府拥有了绝对的话语权，把村委会当作下级组织予以对待，把村干部和村民当作下属予以对待，将原本的“指导”贯彻为“行政命令”，搞“一肩挑”，甚至是“一言堂”，这就导致村干部不仅从身份上成为“行政”，更从行为上成为“行政”。村级治理的“行政化“歪曲了村民自治的本质，造成农村治理的难度越来越大。

（五）乡村文化秩序亟需重建

在工业化和新型城镇化的发展下，传统的乡村社会日渐衰落。一些具有深厚文化底蕴的文物古迹、农业遗迹等农耕文明的重要载体，由于缺乏优势人口及资本的乡村只能自发地、被动地应对现代化的冲击，无法完成对传统文化的传承。在精神层面农民对乡村文化的价值产生认同危机，对传统工艺、乡土习俗、道德观念的价值认同日趋消解，节庆活动和礼仪仪式不再受到重视，许多乡村在建设农家书屋、乡村习俗馆等现代公共文化空间时，对文化内涵与历史积淀挖掘较少，难以引起当地村民对乡村文化的认同感。此外，在传统乡土社会，由于传播手段的局限与约束，乡村文化只能在特定的群体范围内进行传播，舞狮、秧歌、戏曲等传统文娱活动曾给人们的生活增添了趣味性与满足感，现代传媒冲破了时间与空间的限制，传统公共文化空间的功能和形式逐渐被取代，传统文化活动与农民日益丰富多样的文化需求不相适应。　

（六）舆情应对机制尚不健全

乡土社会的信息流动相对闭塞，一旦遇到重大突发事件，各种来源的信息良莠不齐，由于村民往往缺乏对信息真假的理性认识，无法做出科学判断，非常容易造成不实信息和谣言的散播，造成恐慌心理，而农村基层组织在网络舆情的处置上明显缺乏专业的应对手段。随着短视频平台的快速发展，农村短视频用户的体量大大增加，这些平台夹杂着大量的不实信息或谣言，大部分村民缺乏判断力，导致一些夸张、虚假的信息在熟人群体中传播，给公共危机事件的处理带来障碍。对突发舆情事件，农村基层组织缺乏疏导和处置能力，甚至个别基层管理人员随大流，导致虚假信息不断扩散、谣言四起。此外，农村基层组织还缺乏构建权威信息发布平台的能力，给应对重大突发事件带来不少社会次生风险。

四、破解基层治理困境，实现乡村全面振兴

（一）以党建引领网格化管理，强化基层治理体系

一是坚持精准、精细、高效地推进党建与网格化相融组织体系建设，实现综合治理网格、村单位网格、党建网格“三网”融合，切实实现农村基层社会治理效能有效提升。二是整合力量，打造网格化党建服务队伍，坚持共建共享、统筹协调的思路，着力打造专业的网格员服务队伍，实现网格化治理力量下沉，努力分工协作、齐抓共管的新时代基层社会治理结构。三是创新载体，提升网格化党建服务水平，积极搭建党组织和党员有效服务载体，努力拓展服务功能，为群众提供全方位、多元化服务，以“征集弱势群体微心愿、汇聚基层微力量、做优治理微服务”为主要内容的基层治理服务模式，认领完成留守老人、留守儿童等弱势群体的微心愿。

（二）牢固树立法治思维，优化法治服务

提升基层治理水平，核心是找准基层群众最关心、最直接、最现实的利益相关问题，而法治是治本之策，要依靠并充分运用法治手段解决这些问题。要始终坚持以人民为中心，更加关注社会形势新特点，把握其社会关系愈加多样、群众利益诉求日趋多元等特征表现，坚持依法稳妥实现人民利益、增进人民福祉，更加注重运用法律和规章制度引导社会公众广泛参与、理性平和沟通，更加注重运用法治手段构建社会治理新格局。要办好各项民生实事，把人民群众的“点滴小事”当成责无旁贷的“心头大事”，转化成一条条暖心举措、一件件便民实事。要聚焦多元矛盾纠纷解决机制，在基层治理上提质提效，在重视人民调解等的同时，特别重视司法裁判在引导、教育民众行为方面的作用，从源头上为基层社会治理提供支撑。要深入践行社会主义核心价值观，大力推进“四治融合”见实效、“三零”创建走在前，持续开展“文明诚信家庭争创”活动，强化宣传教育，推进移风易俗，唱响主旋律、弘扬正能量，汇聚起上下同欲、干群同心、战之必胜的磅礴力量。

（三）持续巩固脱贫攻坚，布局特色农业

卢氏县在脱贫攻坚的工作中确实取得了较好的成绩，但是受制于自身发展局限，产业布局等还不成熟，还有部分农户处于易致贫的边缘，必须通过政策和帮扶，持续保持低收入人群的生产生活，确保其不返贫。农业是老百姓的“命根子”，卢氏县是全省行政区域面积最大的县，但因地形地势限制，人均耕地少，要把这些弊短处转变为长处，山区发展中草药种植，今年来随着食用菌的种植已经形成规模，但是中药材的种植由于其周期较长，产业形成缓慢，很多农户种植不积极，但是随着近几年的中药材价格直线上涨，卢氏有发展道地中药材不可替代的气候和地形特点，可以作为长期发展的基础产业。作为政府层面应该积极推广土地流转，鼓励和支持连片种植，同时建立相关的中药材初级加工配置机构。

（四）要利用好市场这个关键因素，科学合理规划

市场是解决资源配置的最关键因素，涉及农村产业问题，关联的要素非常多也很复杂，包括土壤、气候、环境保护、技术、文化、市场、资本、可持续发展等诸多因素，不同地区的情况也是千差万别。推动“一县一品、一村一品”，需要各地区结合不同的资源优势进行产业规划，从而避免“一窝蜂”式的农业生产方式。因此，产业振兴要防止“拍脑袋”，切忌“想当然”。尽管在卢氏的脱贫攻坚中，政府主导的很多产业模式在扶贫带贫方面取得了很大的成功，但是也应该注意到，有些产业的发展有点脱离实际，没有发挥很大的效益，在乡村振兴的过程中一定要注意这种问题，应该让村级基层有更大的发展自主权，县直产业部门协助做好充分的调研，同时要发挥致富带头人的重要作用，鼓励多种经营主体参与，根据是市场规模进行布局，不能盲目发展规模，减少资源浪费、投资风险及市场风险。

（五）深挖食用菌的价值提取，推动一二三产业融合发展

因地制宜大力发展卢氏特色产业，着力在延链补链强链下功，努力探索走出一条科学有效、农民受益的卢氏产业发展之路，为实现县域乡村产业振兴注入强劲动能。卢氏县现在食用菌种植规模现在发展已经非常成熟，但农户现在赚的钱只是食用菌种植的钱，收购、销售等方面的巨大价值都被外地人赚走了，近年来，食用菌收购价一直在高价位运转，一旦遇到价格不景气年份，对菌农将伤害极大，所有一定要在食用菌的深加工上下足功夫，这样才能更好的掌握市场中的主动权。此外，政府部门和相关企业可以学习借鉴周边的西峡县的成功经验，通过对香菇进行产品深加工、拓宽本地种销市场和农旅融合促进香菇产业向纵深发展。

（六）持续坚持旅游兴县不动摇

虽然近年来，因为疫情的冲击，给各行各业特别是旅游业带来了很大程度的打击，但旅游业作为一个朝阳产业，以后还将会发挥巨大的经济潜力，同时旅游县目标的确立，对人局环境整治等方面的发展和改善也能起到相辅相成的作用。作为全国范围内为数不多的双千年古县，卢氏县全域旅游的获批只是一个开始，未来的发展应该投入澳门皇冠赌场_欧洲杯外围app-下载官网的宣传，虽然是全域旅游，但必须有一个具体的切入点，卢氏县地域辽阔，南北分界，景色宜人，我们可以通过打造房车无障碍县、特色农耕文化产业园等方式，同时可以结合独特自然资源，发展旅游农业，打造产业融合增长极，围绕全域旅游景区建设，力争推出3-5条以赏景、品鲜、休闲、农耕体验为主的产业融合经济带和农业旅游精品线路，以点带线、以线带面、由面到体，打造多维度、立体化的旅游强县，让“自有山水、清清卢氏“的美誉度、吸引力更加凸显。