澳门皇冠赌场_欧洲杯外围app-下载官网：行政公益诉讼的四个基本问题的思考
陕州区人民检察院党组书记、检察长 李海勇
【关键词】：行政公益诉讼 因果关系 精准监督 繁简分流
【摘要】：行政公益诉讼精准监督必需厘定行政机关的监督管理职责，准确握行政机关履职与社会共同利益受损之间的关系，精准确定监督对象，精准建议。否则，将会偏离行政机关与检察机关权力配置的轨道，在诉前程序中难以做到精准，在诉讼程序中难以胜诉。
新时代赋予检察机关的新使命——检察公益诉讼。公益诉讼6年多的实践证明行政公益诉讼在检察公益诉讼占有绝对的主体地位，在保护国家利益和社会公共利益中发挥着重要作用，是检察机关融入社会治理的主要途径。行政公益诉在诉前或者诉讼两个环节更好作用，实现双赢多赢共赢的监督效果，必需解决要以下几个基本问题。
一、把握“监督管理”含义，做到监督对象精准
准确行政机关的监督管理职责，是决定监督对象是否精准的重大问题。
（一）监督管理的基本含义。从构词方式上看，监督管理是并列式构词，监督、管理并列。“监督”构成方式是并列，即“监＋督”，监与督并列。“管理”构成方式并列，即“管＋理”，管与理并列。“监督”的基本意思是察看并督促。“管理”的基本意思是通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人的活动，使别人与自己一起实现既定目标的活动过程。
（二）行政诉讼语境中的监督管理。行政诉讼主要解决行政机关具体行政行为的合法性问题，即通过对具体行政行为是否合法（兼顾合理）进行审查，进而判断具体行政行为是否存在侵害相对人或者第三人的人身权、财产权的问题。《行政诉讼法》除第二十五条用了“监督管理” 外，其余条文中鲜见这一词语。因此，可以说行政诉讼语境中的监督管理是特为行政公益诉讼而设。
（三）行政公益诉讼语境中的监督管理。承前所述，既然行政公益诉讼中的“监督管理”有特定含义。那么，作为行政公益诉讼的主动发起者检察官就必须深刻把握其含义。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这一条文中，有四个用语必须注意，即“监督管理职责”“违法行使职权”“不作为”“依法履行职责”。“监督管理职责”可以进行通常解释，只要行政机关对某类行政事务负有职责即可。如，环境保护法规定各级人民政府对本辖区环境质量负责，负责就要监督管理。这里，可以不问行政机关是否有行政处罚权。高检院公布的贵州省贵阳市乌当区人民检察院诉乌当区东风镇人民政府不作为案，即明确基层政府对环境保护负有监督管理职责。又如，固体废物污染环境防治法规定了农业主管部门对农业面源污染如有管理责任，但处罚权在环境保护部门，我们不能说农业主管部门可以不负责任。“违法行使职权”主要是滥用职权、超越职权等行政乱作为。“不作为”指行政机关负有实施某种积极行为的特定的法律义务，并且能够实行而不实行的行为。“不依法履行职责”即不作为、违法行使职权，包括有法不依、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、执法不严、违法不究等情形。检察统一业务应用系统中，对这些情形描述为“违法行使职权”“行政不作为”“怠于履行职责”等。因此，只要通过法律、法规或者机构编制文件或者责权清单或者政府临时授权文件等可以认定行政机关负有监督管理职责，但又未积极、全面履行职责，就可能成为行政公益诉讼的监督对象。
二、把握因果关系，做到理性监督
行政公益诉讼并不具有超然的地位，必需正确把握行政机关不依法履职与公益受侵害之间的因果关系，避免监督的盲目性、膨胀性。
因果关系是揭示客观世界普遍联系着的事物具有先后相继、彼此制约的一对哲学范畴。法学也必需面对因果关系，否则无法解释行为与结果之间的内在联系。刑法上一般讲条件因果关系，民法上一般讲相当因果关系。行政法上的因果关系更为复杂，导致行政公益诉讼的因果关系判断更为困难。
（一）行政公益诉讼因果关系的特殊性。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“负有监督管理职责的，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的......”从语法角度看，这里用的“致使”，可以理解为，因行政机关违法行使职权或者不作为导致（以至）公共利益受到侵害。第二十五条的表述方式说明行政机关违法行使职权或者不作为之间是因果关系。基于因果关系的复杂性，《人民检察院公益诉讼监督规则》第七十一条规定，人民检察院办理行政公益诉讼案件应当调查行政机关不以法了履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性。这里没有用因果关系的说法，而用了关联性，显然是考虑到了因果关系的复杂性和办理案件的实际需要。比如，我们熟知的交通肇事逃逸致人死亡案件中因果关系的认定就较为复杂，需要认定逃逸行为当然造成被害人死亡。行政公益诉讼要证明这种当然性就十分困难。
（二）关联性的的判断标准。因果关系是一种引起与被引起的关系，是一种确定的、已知的、必然的关系。关联性则与之不同，仅仅表示行为与后果具有关联，但不具有情形的指向性，也不具有确定性。二者的差别主要在于证明的标准的不同，有因果关系必然具有关联性，具有关联性则不一定具有因果关系。在行政公益诉讼中，检察人员需要注意两点，一是要注意调查不依法履职行为与公益受侵害之间存在联系或者影响，二是要注意这种联系或者影响应达到一定程度。比如，餐饮服务者有消毒设施但为省钱省事而不用，就要查明监管部门监督检查的频次或者责令整改情况，不能有此情形就说监管部门不依法履行职责，只能从餐饮服务者不按规定消毒餐具的普遍性这一角度判断监管者是否依法履行职责。举个工作中常见的例子，开会不能玩手机，不能说只要有人玩手机就说会议组织者不履行职责一样。行政公益诉讼同样不能强人所难。承前所述，行政公益诉讼调查只需要调查较为浅显的或者常人认可的关联性。第一步需要从依社会生活经验法则判断不依法履职可能会产生公益受损的结果，就可以确定具有关联性。第二步需要判断关联性的程度。行政法主要通过授权或者约束权力的方式，明确行政机关管理社会公共事务的权力边界。“法不授权便无权”，基于行政管理目的，法有明文必须为。只要行政机关的行为与公益受损的之间存在常人认为的可能性，即可认定达到了关联程度。亦即，不需要刑事诉讼达到排除合理怀疑的高度盖然性程度，只需要到达存在可能性的或然程度。陕州区检察院发现区人防部门在申请强制执行人防易地建设费一案中无根据撤回申请，就确定具有关联性，监督效果较好。
（三）如何判断关联性。一是依法判断，应当注意法律法规调整范围与案件之间的一致性，不得张冠李戴。二是注意政策，应当注意政策导向，比如“放管服”的关系。三是遵从侵权因果关系判断规则，行政公益诉讼本质上属于侵权之诉，可以将过错推定原则适当运用于行政公益诉讼的关联性认定。四是要注意当地社情，比如陕州区餐饮小经营店与上海的小经营店环境卫生标准就不可能等同。五是要注意“法理情”的关系，比如，不可能要求一个矿山或者建材企业一尘不染。六是要注意群众情感，我国传统文化主导的首要价值取向是公共秩序，严格执法才符合群众的诉求。
但需要注意的是，公益受侵往往多因一果，只要行政机关穷尽了行政措施，一般不能认定其不依法履行职责。如同执行不能一样，不能由人民法院承担执行不能的责任。在判断关联性上也需要考虑不可抗力、相对人故意等客观不能为情形。
三、把握可行性，做实建议的刚性
检察建议精准方可能保证监督效果，要注意提出具体的、可操作的建议，避免建议泛化，并要注重检察建议与诉讼请求的衔接性。
（一）建议应当具有可期待性。期待可能性是刑法学的概念，在行政公益诉讼中同样适用。期待可能性，是指从行为时的具体情况看，可以期待行为人做出合法行为。法律不强人所难，如果从行为时的具体情况看不能期待行为人做出合法行为，行为人即使做出了违法犯罪行为，也无罪。那么，在行政公益诉讼中，也应当如此。检察机关是法律监督机关，但并不具有超然的地位，所作出的监督决定不能强人所难。否则，行政机关就无所适从。比如，药品流通监督管理办法规定处方药必需凭医师处方销售，现实中存在药店销售处方药的处方很可能是“抄方”，但是，在医师信息、医师签字没有共享的情势下，如何确定药店留存的“处方”是否为医师所开具，极其不易。如果检察机关凭药店“抄方”，提出监督意见，行政机关极难适从。又如，药品流通监督管理办法规定不得以搭售、买药品赠药品、买商品赠药品等方式向公众赠送处方药或者甲类非处方药，但如果以买药品增商品或者送积分，积分又可以换处方药或者甲类非处方药，能不能监督向行政机关提出监督意见呢？答案也应该是否定的，因为无法定依据。
（二）建议法律依据必需准确。法律法规授权是行政机关行使职权的根据，也是检察机关督促行政机关履职的依据。检察建议必需准确适用法律。比如，在“消”字号抗（抑）菌制剂专项监督中，检察机关可以根据案件管理的需要将其归结为药品安全领域案件，但是不能适用药品监督管理法，因为药品监督管理法的调整对象是药品生产、销售和药品经营管理监督行为，“消”字号商品并非药品。如何适用法律？“消”字号属于产品，可以根据产品质量方面法律法规提出监督意见。
（二）建议应遵循比例原则。比例原则是行政法上一项重要的基本原则。比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择可能产生最小不利影响的方式进行。诉前建议要依靠行政行为实现，建议内容应当服从比例原则。陕州区检察院在办理督促某镇政府整治非法占用41亩耕地案中，根据造成问题复杂原因，与行政机关磋商，确定将耕地上的沙石用于工程建设，这样减轻了违法行为人的损失，也调动了其积极性，虽然整治速度慢了，但减轻了阻力，也避免了狂风暴雨式搬迁沙石极可能引发的其他环境问题。其实，遵循比例原则，就是践行双赢多赢共赢理念。
四、把握诉讼规律，提高行政公益诉讼效能
受多种因素驱动，行政公益诉讼中基层院案多人少的矛盾日益凸显。行政公益诉讼的实践证明只要检察机关的诉前检察建议是理性的，一般可以在诉前程序中实现保护公益的目的。但是，行政公益诉讼的最大刚性在法律制度上安排的诉讼。因此，必需坚持区别对待，确保诉得出判得了。行政公益诉讼从属于行政诉讼，行政诉讼有简易程序和普通程序之分，诉前程序并无二者的区分，理论上，都要以诉讼标准，但实际中绝大多数在诉前终结程序。因此，必需在行政机关履职情况与公益受损关联性判断的基础上，对行政机关纠正问题的难易程度作出预判，可以实现目的，则可以通过行政机关确认的方式，进行简易调查。对行政机关难以整改到位的，则必须做好诉讼的准备，按规则要求全面深入调查。
行政诉讼类型化是发展趋势。主观之诉与客观之诉、事后补救之诉与事前预防之诉、形成之诉、给付之诉与确认之诉等，是类型化的主要模式。从现实情况看，事后补救之诉是行政公益诉讼的主要类型，因为行政公益诉讼的目的保护公益，提起诉讼的前提是行政机关不依法履职侵害了公益，起诉的目的就是为了使行政机关依法履职，采取补救措施保护公益。国有财产保护类诉讼则带有较重的主观之诉色彩。从发展趋势看，客观公益诉讼、事前预防之诉应当是发展的方向。对于公共安全领域、食品药品安全领域的诉讼则可以提起事前预防之诉。比如，检察机关办理的“头顶山”“脚底下”“舌尖上”安全案件即属于此类。
对于复杂的诉讼机率高的案件，要注意诉讼类型化发展趋势，按照行政公益诉讼的诉讼目标、诉讼构造、审理规则以及判决类型，详尽调查，紧密围绕行政机关的法定职责、公益受侵情况、行政机关不依法履职与公益受损的关联性开展详尽调查。要依照《行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十二条、第七十四条至第七十五条和两高《澳门皇冠赌场_欧洲杯外围app-下载官网：检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定的判决类型确立的行政机关违法行使职权或者不作为的认定标准，查实相应事实和证据，方能立于不败之地。
